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打赢蓝天保卫战 还人民群众一片蓝天 ——解读《新疆维吾尔自治区大气污染防治条例》
信息来源:新疆维吾尔自治区人大常委会     更新时间:2019-05-09

党的十九大报告明确提出,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战。2017年 3月,习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议新疆代表团审议时明确指示,加强生态环境保护,严“三高”项目进新疆,加大污染防治和防沙治沙力度,努力建设天蓝地绿水清的美丽新疆。2018年5月,在全国生态环境保护大会上,习近平总书记再次强调,坚决打赢蓝天保卫战,要以空气质量明显改善为刚性要求,强化联防联控,基本消除重污染天气,还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。2018年,自治区党委书记陈全国在全区生态环境保护大会上周密安排部署自治区打好污染防治攻坚战各项工作。为贯彻落实习近平生态文明思想,贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于生态文明建设和环境保护各项决策部署,贯彻落实全国人大常委会关于加强生态环境保护工作各项决策部署,贯彻落实自治区党委关于加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战工作安排部署,自治区十三届人大常委会第七次会议于 2018年11月30日通过了《新疆维吾尔自治区大气污染防治《条例》(以下简称《条例》),2019年1月1日起施行。

《条例》共六章六十九条,分为总则、监督管理、防治措施、重点区域联防联控、法律责任和附则。《条例》坚持不抵触,有特色、管用可操作的基本原则,对上位法有明确规定的,不与其相抵触、不照抄照搬。对上位法中未作规定的,或者虽已作规定但需要细化的,进行了细化,力求解决主要问题:一是发挥立法引领作用,将近年来中央和自治区关于对大气污染防治的决策部署和工作要求体现在《条例》之中;二是将自治区大气污染防治工作实践中行之有效的经验做法予以确定,对促进全区大气污染防治工作快速发展具有重要的现实意义。


一、建立防治工作机制,细化考核制度


大气污染防治工作涉及部门多、行业广、难度大,《条例》首先强化了政府责任,明确建立政府主导、兵地共治、区域联动、单位施治、社会监督的工作机制,更加明晰了政府的源头控制职责,突出了政府的防治主体责任。

大气污染防治需要在各级政府主导下,多部门合作共同完成。《条例》规定由环保部门统一监督管理,相关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理;生产建设兵团遵循区域共治和兵地共治的原则,实行统一规划、统一政策、统一标准、统一要求、统一推进;明确了乡(镇)政府和街道办事处协助有关部门的防治责任,将工作深入落实到基层组织,为实现自治区大气污染防治工作提供了组织保障。

同时,《条例》明确了大气污染防治实行目标责任制和考核评价制度,建立和完善大气污染防治督查和问责制度。对考核未完成大气环境质量改善目标和重点任务、超过大气污染物排放总量控制指标,自治区人民政府生态环境主管部门会同有关部门约谈该地区人民政府主要负责人,并暂停审批该区域内新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件等一系列制度措施。此举将推进大气环境治理的法制化,要求相关部门和各级政府有担当精神,落实绿色发展理念。


二、突出源头治理, 转变经济发展方式


大气污染防治工作,过去主要采取末端治理的工作方式,成本高、效果差。《条例》依据上位法的立法精神, 加强了源头治理, 明确规定各级人民政府应当转变经济发展方式,调整优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构,推进循环经济和清洁生产,从源头上减少大气污染物的产生和排放。科学合理布局各工业项目是大气污染防治工作稳步推进的重要保障,《条例》规定未达到国家大气环境质量标准的城市政府,要组织编制和实施限期达标规划,鼓励产业集聚发展,引导工业企业入驻工业园区,并依法严禁引进高污染(排放)、高能(水)耗、高环境风险的工业项目进新疆进行了规范。


三、抓住主要矛盾,解决重点问题


《条例》以针对问题立法、立法解决问题为导向,按照大气污染源不同性质和特点,细化了不同污染源的相应防治措施:一是针对燃煤和其他能源污染源的特点,自治区是用煤大省,冬季供暖期长,燃煤消耗量大的实际情况,将削减燃煤污染作为改善大气环境质量的重中之重。《条例》从实行煤炭消费总量控制制度、推进煤炭清洁高效利用;推进集中供热,使用清洁能源供热,逐步降低燃煤供热比重等方面作出规定。二是针对工业污染源的特点,规定制定或者修订禁止“三高”项目进新疆的认定标准;严格控制新建、改建、扩建列入淘汰目录的高污染工业项目名录、高污染行业调整目录和高污染工艺设备产品淘汰名录;对产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动范围与防治进行了具体规定。三是针对机动车污染源的特点,规定调整运输结构,发展公共交通,优化路网结构,引导绿色出行;推广使用节能与新能源汽车;城市人民政府可以限制高污染高排放机动车行驶的区域和时段,并向社会公布;加强对机动车燃料产品质量的监督抽查以及机动车维修经营者的监督管理作出了规定。四是针对扬尘污染源的特点,实施行为控制,按照来源分别细化了各类产生扬尘的活动应当采取的措施,并明确了工程建设单位在防治扬尘污染中的责任以及绿化建设、矿产资源开采和道路保洁作业等方面,均制定了具体规定。五是针对群众反映强烈的餐饮油烟、露天烧烤、焚烧落叶、烟花爆竹、沙尘等问题作了明确规定。


四、明确污染治理责任,强化污染源监管


排污单位是大气污染治理的责任主体。除实现大气污染物达标排放外,《条例》进一步明确了企业责任和安装污染治理设施的规定,排污单位不得超过重点大气污染物总量控制指标排放,企业对有毒有害大气污染物实施监测,重点排污单位要安装大气污染物排放自动监测设备,并与环境保护主管部门的监控平台联网。《条例》还规定有关企事业单位根据重污染天气应急预案的要求编制重污染天气应急响应方案。采暖季重点行业企业,制定并实施错峰或者降低生产负荷计划。为加强区域大气污染联防联控机制,增强防治效果,总结近年来自治区一些地方开展区域大气污染联合防治好的经验,发挥重点区域内有关地方人民政府的作用,按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求,《条例》单独对重点区域联防联控设立一章,明确规定,自治区人民政府可以建立大气污染联防联控机制,划定重点区域,落实防治措施。重点区域内的州、市(地)、县(市、区)人民政府(行政公署)要定期召开联席会议,研究解决大气污染防治重大事项,推动节能减排、产业准入、落后产能淘汰和重污染天气应对的协调协作,开展大气污染联合防治。


五、强化了法律责任,严格监督管理


违法成本低,守法执法成本高是大气污染防治工作面临的突出问题。《条例》对上位法已明确规定了法律责任的,不再重复列举上位法的规定;《条例》在提出诸多禁止规定的同时,还明确了相应的处罚,并结合自治区实际,对严重违法行为加大了处罚力度,按照上位法的处罚上限进行处罚;《条例》结合自治区大气污染违法行为的实际情况,对县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的直接负责的主管人员和其他直接责任人员规定了法律责任。《条例》设置了一条兜底条款,对造成损害的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(作者单位:自治区人大常委会法制工作委员会经济立法处)