修订完善备案审查法规 引领自治区备案审查工作高质量发展

2024年9月27日，自治区十四届人大常委会第十四次会议审议通过了新修订的《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称条例），这是条例自2010年12月制定出台以来的又一次全面的、重大的修改。此次修改在原条例的基础上，采用章节式体例结构，包括总则、备案、审查、处理、保障与监督、附则六章。条例经再次修订，由28条改为58条，其中，增加40条，删除10条，修改28条。

备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要制度。2010年12月1日自治区十一届人大常委会第二十二次会议通过了备案审查条例，自治区备案审查工作实现了有法可依。2017年5月、2020年9月备案审查条例经过两次修改，对规范和推动自治区备案审查工作发挥了重要作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求。党的二十大提出，完善和加强备案审查制度，备案审查制度首次写入党的全国代表大会报告。党的二十届三中全会提出，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量，对备案审查提出更加具体的工作要求。

2023年3月十四届全国人大常委会第一次会议修改立法法，对备案审查制度作出重要完善。2023年12月十四届全国人大常委会第七次会议通过了《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称备案审查决定），对于提升备案审查能力和质量，推动备案审查工作高质量发展，意义重大。今年4月，全国人大常委会法工委在重庆市首次召开全国性备案审查工作座谈会，对地方修改和完善备案审查条例提出明确要求。

为深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，有效落实立法法、备案审查决定和全国人大常委会相关要求，推动自治区备案审查工作高质量发展，及时总结备案审查实践经验，对条例作出修改势在必行。

此次修订后的条例，充分结合了自治区备案审查实际工作需要，不仅增加了备案审查理论和实践的内容，而且规范了备案审查工作程序，增强了条例的实用性和可操作性，主要是：

——根据新形势新要求，明确备案审查工作指导思想和原则。一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。（第四条）二是坚持和发展全过程人民民主，明确备案审查工作与代表工作相结合，发挥基层立法联系点作用，引导社会各方面有序参与备案审查工作，保护人民群众合法权益。（第八条）

——明确职责分工，形成备案审查工作合力。一是分别明确了自治区人大常委会以及全区县级以上人大常委会的备案审查工作主要负责机构。（第五条）二是按照职责分工，明确了人大常委会办公厅（室）负责规范性文件的接收、登记和存档；备案审查工作机构负责规范性文件的分送、合法性审查等；相关专工委负责规范性文件的专业审查。（第六条）各单位各部门权责明晰，分工明确，备案审查工作形成合力。

——坚持有件必备，完善备案工作机制。一是强化制定机关的报备责任，规定报备机关应当明确报备工作的机构和人员。（第九条）二是明确报备规范性文件的范围。分别规定了报送本级以及上一级人大常委会备案的规范性文件，主要有政府规章、“一府一委两院”规范性文件、人大及其常委会决议决定等。（第十、十一条）三是总结实践经验，对规范性文件的备案时限、方式、材料等内容作出规定。（第十二、十三条）

——坚持有备必审，完善审查方式、内容和程序。一是对坚持有备必审作出总体规定，并分别就主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查、联合审查工作机制作出具体规定。（第十四条至第二十条）二是进一步明晰审查标准，明确十项审查重点内容，增加了遵循比例原则开展审查的内容。（第二十一条）三是进一步规范审查程序，结合工作实践，充分吸收了备案审查工作规程的内容，对主动审查和依申请审查的办理机构、期限、程序等作出规定，为备案审查具体操作提供参考。（第二十三条至第二十七条、第二十九条）四是明确备案审查机构和相关专工委同步审查、审查意见分歧处理机制，增强人大常委会内部机构的协调性和一致性。（第二十三条、第二十九条）

——坚持有错必纠，完善处理程序和结果反馈。一是加强沟通协调纠正机制，规定经审查认为规范性文件应当予以纠正的，备案审查机构与制定机关沟通要求其对规范性文件及时修改或者废止。（第三十三条）二是加强督促机制，规定经与制定机关沟通仍有分歧的，备案审查机构提出书面审查意见发函督促制定机关。（第三十四条、第三十五条）三是增强纠错刚性，规定备案审查工作机构针对制定机关的“不作为”行为，提请主任会议决定函告制定机关；经函告制定机关仍不改正的，人大常委会依法行使撤销权。（第三十七条）四是明确主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查办理结果反馈等工作机制，推动形成备案审查工作闭环。（第三十九条至第四十三条）

——着眼高质量发展，加强备案审查保障和监督。一是不断加强和完善备案审查能力建设，充实完善备案审查机构和人员配备，加强备案审查队伍建设；建立备案审查工作专家咨询机制，发挥高等学校等机构和专家学者等专业人才的作用；持续推进备案审查信息化、数据库建设等，逐步实现备案审查工作数字化、智能化。（第四十四条、第四十五条）二是进一步提高备案审查工作在人大常委会工作中的“分量”，明确人大常委会应当将备案审查工作纳入年度工作要点、立法计划、监督计划，备案审查工作情况要纳入代表大会、相关专工委年度工作报告中。（第四十六条）三是完善人大常委会听取和审议备案审查工作报告制度，规定了报告内容、公开情况，以及审议后的相关工作。（第四十七条、第四十八条）四是进一步增强备案审查制度整体成效，建立健全备案审查衔接联动机制，发挥备案审查工作合力；建立健全备案审查监督机制，通过法治建设监督“硬核”保障备案审查工作顺利开展；加强对“一府一委两院”的监督和指导，提高制定机关制定规范性文件的水平和质量。（第五十条、第五十二条、第五十三条）

为充分适应备案审查新时代实践发展，条例增加了创新备案审查工作方式方法，引导自治区各级人大常委会对备案审查工作进行有益探索和尝试，主要有：

——对政府部门规范性文件进行双重审查，增强移送审查实效。政府相关工作部门制定的规范性文件实践中是由政府司法行政部门进行备案审查，人大常委会是否可以对上述规范性文件开展双重备案审查，是近年来备案审查工作的重要课题。目前全国部分地方已开始探索尝试，例如，重庆市人大常委会已将本级人民政府的工作部门、派出机构等制定的行政规范性文件逐步纳入备案审查范围。根据自治区工作实际，条例规定，人大常委会收到对本级人民政府工作部门制定的规范性文件提出审查要求、审查建议的，可以开展审查，或者移送本级人民政府审查，在移送时可以提出研究处理的意见和建议。（第十七条）

——增强沟通协调，完善联合审查机制。通过以往的工作经验，联合审查是备案审查机构与人大相关专工委共同开展备案审查的方式之一，范围限于人大常委会内部工作机构之间。根据备案审查决定关于“探索联合审查机制”的规定，条例进一步扩大了联合审查的主体，规定规范性文件存在涉及其他备案审查机关工作职责范围共性问题的，人大常委会可以与其他备案审查机关开展联合审查，根据需要还可以对跨行政区域的规范性文件开展联合审查。通过联合审查，备案审查机构加强“对内”“对外”的协调沟通，提高备案审查工作整体质量和水平。

——建立健全常态化清理工作机制，维护法制统一。对规范性文件开展集中清理，并及时对有问题的规范性文件进行修改或者废止，是维护国家法制统一、切实保障人民群众切身利益的重要举措之一，近些年来全国人大常委会相继组织涉及野生动物保护、民法典、营商环境、行政处罚、行政复议、人口与计划生育等领域的集中清理工作，积累了相关经验。条例对规范性文件集中清理工作作出具体规定，并明确要形成常态化机制，正是发挥集中清理工作实效的具体体现。

——打通“最后一公里”，推进备案审查工作向乡镇街道延伸。开展乡镇街道备案审查工作是贯彻落实党中央“备案审查全覆盖”要求的重要举措，有利于发挥乡镇街道人大（工委）的职能作用，进一步夯实基层民主法治建设的基础。按照全国人大常委会关于推进备案审查工作向乡镇街道延伸的要求，参考部分省市自治区的经验做法，条例在附则中规定了乡镇街道人大（工委）开展备案审查工作的内容。

基于自治区备案审查工作实际，下一步，自治区人大常委会将加强组织领导和工作指导，分步有序推动备案审查工作向乡镇街道延伸，打通备案审查工作“最后一公里”。（自治区人大常委会法制工作委员会 钟新洪 供稿）