新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会

法制工作委员会关于2025年规范性文件

备案审查工作情况的报告

2026年3月24日在新疆维吾尔自治区第十四届人民代表大会

常务委员会第二十八次会议上

自治区人大常委会法制工作委员会主任张永江

主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等法律法规规定，现将2025年规范性文件备案审查工作情况报告如下，请审议。

2025年，在全国人大常委会指导和自治区人大常委会党组领导下，法工委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，全面落实党的二十大和二十届历次全会精神，学习贯彻习近平总书记出席自治区成立70周年庆祝活动期间重要讲话重要指示精神，严格遵循“有件必备、有备必审、有错必纠”工作要求，按照全国人大常委会备案审查工作部署，协同相关专工委，联动自治区“一府一委两院”和兵团，扎实推进规范性文件备案、审查、纠错、清理等重点工作，持续加强备案审查制度和能力建设，有效维护国家法治统一，为自治区高质量发展提供坚实法治保障。

一、强化“全口径备案”，实现规范性文件应备尽备

严格落实党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，以规范报备流程、扩大备案覆盖面为重点，推动备案工作制度化、常态化，将行政、监察、司法等各类规范性文件全面纳入监督范围，确保“有件必备、备必规范”。

（一）规范法规“双报备”流程

会同常委会办公厅严格执行法规报备程序，将2025年自治区人大及其常委会制定、修改、废止和批准的61件法规（其中，自治区本级法规22件，州市县法规39件），通过纸质件与电子件“双报备”模式，及时向全国人大常委会和国务院备案。报备文件格式规范、内容完整、时限合规，全年无迟报、漏报、错报情况。

进一步健全报备工作通报机制，一方面督促有立法权的州市县向自治区人大常委会及时、规范报备通过的报批法规，对迟报、漏报情况实行常态化提醒，另一方面对部分州市县在报备工作中出现的问题，印发《关于法规报备有关情况的通报》予以指导，确保备案工作及时、准确、规范。

（二）压实规范性文件报备责任

建立“分级负责、逐级督促”报备机制，重点督促自治区人民政府、高级人民法院、人民检察院及各地州市人大常委会（工委）、各州市人民政府等制定机关依法履行报备义务。全年共接收各制定机关报备的规范性文件41件，其中：自治区人民政府及其办公厅17件（包括规章8件，其他规范性文件9件），自治区高级人民法院2件，乌鲁木齐市人大常委会1件，乌鲁木齐市人民政府（规章）2件，克拉玛依市人大常委会3件，克拉玛依市人民政府（规章）1件，吐鲁番市人民政府（规章）4件，哈密市人民政府（规章）2件，伊犁州人民政府（规章）2件，昌吉州人大常委会2件，昌吉州人民政府（规章）1件，克州人大常委会1件，博州人大常委会1件，博州人民政府（规章）1件，五家渠市人大常委会1件。我们通过备案审查信息平台实时跟踪报备进度，对发现报备材料不齐全、电子报备不规范等问题，及时与制定机关沟通并督促整改，确保报备工作规范有序。

（三）完善法规规章规范性文件数据库建设

落实全国人大常委会关于进一步加强省级法规规章规范性文件数据库建设的要求：一是制定《自治区法规规章规范性文件数据库使用管理办法》，明确数据收录标准、更新流程、职责分工和动态管理等，有效保障数据库运行通畅和数据安全，提高了自治区规范性文件管理的规范化、信息化和协同化水平；二是持续完善数据库建设，升级展示页面，精准数据分类，数据库的完整性、时效性和权威性日益凸显；三是进一步加强对各制定机关录入数据工作的监督指导，会同自治区司法厅对自治区各级政府行政规范性文件进行及时清理，并督促有关单位实时动态更新。截至2025年12月底，数据库累计收录各级各类规范性文件5700余件，涵盖人大、“一府一委两院”和兵团六大系统，实现自治区、地州市、县市区、乡镇街道（团场）四级文件全覆盖，为公众查询、执法办案、立法参考提供权威数据支撑。

二、深化“全维度审查”，确保规范性文件合法适当

坚持主动审查与依申请审查相结合、形式审查与实质审查相衔接，强化移送审查、专项审查和联合审查的协同联动，聚焦公民权利保障、市场公平竞争、民生领域等重点，精准发力开展审查工作，切实提升审查质效，确保“有备必审、审必严格”。

（一）加大主动审查力度

对全年报备的41件规范性文件逐一开展形式审查，重点核查制定主体、程序、权限是否合法；完成形式审查后，及时开展实质审查，同时分送相关专工委开展专业性审查，形成“法工委统筹+相关专工委专业审查”的联合审查模式。对部分存在问题的规范性文件，我们会同相关专工委研究后，与制定机关充分沟通，及时提出处理意见建议，达成共识。

（二）规范依申请审查办理

畅通社会公众提交审查建议的渠道，进一步优化新疆人大门户网站的“审查建议在线提交”功能，提高公众参与备案审查工作的积极性；全年通过网络、书信、信访等渠道，共收到社会公众提出的11件审查建议，均在规定时限内完成登记、研究、沟通、反馈全流程办理。对不属于自治区人大常委会审查范围的7件审查建议，及时移送自治区司法厅、有关地州市人大常委会（工委）处理，在移送审查建议的同时提出研究处理意见，并持续跟踪办理结果，确保“件件有回音、事事有着落”。全部审查建议均已反馈提起人。

（三）推进法规集中清理和专项清理工作

围绕全国人大常委会工作部署，从2024年下半年起组织开展清理工作：一是开展“涉及不平等对待企业”的法规规范性文件专项清理，对全区现行有效法规规范性文件中妨碍市场准入、要素平等获取、企业生产经营等内容进行梳理，清理出需要修改或者废止的法规10件；二是开展“明显滞后不适合继续适用”的法规全面清理，对与新时代发展要求不适应、与国家重大改革和自治区经济社会发展方向不符合、与上位法不一致的法规进行梳理，清理出需要修改或者废止的自治区法规71件、州市县法规34件。2025年4月，根据全国人大常委会办公厅《关于抓紧开展明显滞后不适合继续适用的地方性法规修改、废止工作的通知》和《关于抓紧开展涉及不平等对待企业的地方性法规修改、废止工作的函》要求，我们会同相关专工委与自治区人民政府办公厅、司法厅，以及州市县人大常委会多次沟通、反复磋商，调整了清理工作计划，并积极督促、协调、指导有关方面抓紧开展法规修改和废止工作。在严格保证质量的前提下，各方加强协同配合、加快工作进度、形成工作合力，将原计划三年完成的任务提前至两年完成。截至2025年底，“涉及不平等对待企业”的10件法规以及“明显滞后不适合继续适用”的105件法规，按照清理工作计划已全部完成修改或者废止。

为全面贯彻党中央精神和民营经济促进法，根据全国人大常委会办公厅《关于开展民营经济促进法涉及地方性法规等规范性文件集中清理工作的函》要求，我们组织有关方面对不符合、不衔接、不适应党中央决策部署要求和民营经济促进法规定的法规规范性文件进行专项清理，并督促有关方面及时修改或者废止。经清理，发现需要修改或者废止的法规6件（包括5件自治区法规和1件乌鲁木齐市法规）。截至2025年底，6件法规均已完成修改或者废止。

三、突出“全链条纠错”，维护国家法治统一

坚持问题导向，完善“审查—反馈—整改—跟踪”闭环纠错工作机制，对审查中发现的合宪性、合法性、适当性等问题，通过发函提醒、座谈沟通、专题会商等方式，督促制定机关限期整改，并持续跟踪督办，确保“有错必纠、纠必到位”。

2025年2月，有公民对自治区人民政府规章《自治区城市供热供水供气管理办法》（以下简称《管理办法》）提出审查建议，认为，《管理办法》与《自治区物业管理条例》关于物业管理区域内供热、供水、供气管网及其附属设施的更新、改造、维修、养护责任及相关费用承担等方面的规定不一致。我们经与相关专工委联合审查认为，关于“供热、供水、供气管网及其附属设施的更新、改造、维修、养护责任及相关费用承担”方面，《管理办法》第十五条与《自治区物业管理条例》第七十二条的规定不一致。《管理办法》将原本应当由专业经营单位承担的责任及相关费用转嫁至公民，损害了公民的合法权益，存在“超越权限，限制、减损、剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务”和“违反法律、法规规定”的情形，违反了“下位法不得违反上位法”的基本原则。我们建议制定机关抓紧修改或者废止《管理办法》。2025年6月，制定机关启动了自治区供热、供水、供气管理方面的专项规章起草工作，拟在新的规章中同步废止《管理办法》。2025年底，制定机关向自治区人大常委会提请将《自治区城镇供热条例》列入2026年立法计划并得到采纳，《自治区城镇供热条例》拟于2026年5月提请人大常委会会议一审。

2025年8月，有公民对自治区人民政府规章《自治区实施〈城镇土地使用税暂行条例〉细则》（以下简称《实施细则》）提出审查建议，认为，《实施细则》与国家税务局《关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》（以下简称《解释和暂行规定》）关于工矿区的规定不一致，扩大了征税对象的范围，与相关上位法相抵触。我们经与相关专工委联合审查认为，一方面，虽然《实施细则》与相关上位法没有直接抵触的情形，但关于工矿区的界定，《实施细则》与国家税务局规范性文件《解释和暂行规定》的规定不一致。《实施细则》删除了《解释和暂行规定》中“工商业发达、人口集中、符合建制镇标准”等工矿区认定的核心前置条件，将大中型企业生产、办公、生活区，以及各类产业聚集园区等纳入工矿区范围，可能导致征税对象不当扩大，损害了公民、法人和其他组织的权利；另一方面，《实施细则》删除了《解释和暂行规定》中“工矿区须经省、自治区、直辖市人民政府批准”的规定，直接界定工矿区范围，程序上可能存在瑕疵。因此，《实施细则》应当予以修改。经与制定机关充分沟通，制定机关表示将尽快推进《实施细则》的修改工作，在《实施细则》修改完成前，制定机关将督促相关部门严格执行《解释和暂行规定》有关规定，符合大中型工业、矿业征税范围的，严格履行批准手续，按规定征收城镇土地使用税。

另外，2025年3月底，我们首次将常委会组成人员对2024年备案审查工作报告的审议意见转送自治区人民政府办公厅，督促其对报告中提到的4件“问题文件”限期整改，并持续跟踪整改进度；目前，《自治区医疗服务价格规范（2017版）》《自治区党政机关培训费管理暂行办法》已作修改，《自治区对部分器具实施管制的暂行办法》《自治区城市供热供水供气管理办法》计划于2026年修改完毕。

四、夯实“全体系建设”，提升备案审查工作能力

以制度完善、信息化赋能、基层延伸等为抓手，持续加强备案审查制度和能力建设，为备案审查工作高质量发展提供支撑。

（一）健全制度规范体系

根据《自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》修订完善《自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规程》并及时印发各相关单位，备案审查工作规程细化了备案范围、审查标准、纠错程序等内容，明确了各级人大常委会（工委）和制定机关的职责分工，推动了备案审查工作“有章可循、有规可依”；同时完善备案审查衔接联动机制，定期与自治区人民政府和司法厅、高级人民法院、人民检察院，以及兵团办公厅开展工作沟通、信息共享、业务探讨等，备案审查工作合力进一步增强。

（二）落实工作报告制度

严格落实人大常委会会议听取和审议备案审查工作报告制度，2025年3月向自治区人大常委会会议报告2024年备案审查工作情况，并将常委会组成人员审议意见连同报告移送自治区人民政府办公厅等单位研究处理；另外，指导全区14个地州市人大常委会（工委）全面落实备案审查工作报告制度，探索并支持县级以上人大常委会逐步将“一府一委两院”备案审查工作情况报告纳入常委会会议审议范围。

（三）推进备案审查信息化建设

持续优化备案审查信息平台功能，完善“智能比对”“自动预警”功能模块，通过大数据分析，实现规范性文件与上位法条款自动匹配、冲突提示等，提升审查效率；指导各地州市、县市区人大常委会（工委）开展电子报备和在线审查，目前全区三级人大运用备案审查信息平台进行电子报备和审查已成常态化，电子报备率达100%；积极探索平台向乡镇街道延伸，推动备案审查信息化全覆盖；进一步拓展平台功能，探索开发AI赋能备案审查全环节、“民意小程序”、“立法咨询专家库”等功能，更好发挥平台服务地方立法的作用。

（四）推动备案审查向乡镇街道延伸

以伊犁州为试点，协助伊犁州人大常委会制定《关于加强和推进乡镇街道规范性文件备案审查工作的决定》，督促、指导伊犁州开展乡镇街道备案审查工作；推进地州市人大常委会（工委）选择部分县市区开展乡镇街道备案审查工作，通过“以点带面”推动备案审查工作向乡镇街道延伸。

五、强化“全方位保障”，汇聚备案审查工作合力

通过成立研究中心、培训指导、理论研究、宣传解读等举措，提升备案审查队伍专业能力，扩大备案审查社会影响力，营造良好工作氛围。

（一）成立“新疆备案审查研究中心”

2025年10月，自治区人大常委会与新疆大学合作成立自治区首家备案审查研究中心，为自治区备案审查工作搭建了学术支撑平台，有力推动我区备案审查工作迈向规范化、科学化进程。政府部门、学界、法律实务界及社会公众给予高度认可，政府部门视之为法治建设“加速器”，学界赞其为理论实践“连接器”，法律实务界期待成为专业能力“提升器”，社会公众认作权益保障“服务器”。

（二）加强业务培训指导

采取“线上+线下”“集中培训+实地指导”相结合的方式，通过电话交流、开展调研、召开座谈会、面谈沟通等形式，具体指导全区各级人大常委会（工委）开展备案审查业务工作；应邀派员在自治区司法厅、伊犁州、木垒县、阿拉尔市等地开展备案审查专题授课，交流备案审查实务工作经验，累计培训指导1200余人次；在巴州、克拉玛依市、阿勒泰地区等地开展“一对一”实地指导，解答备案审查实务问题；加强案例指导工作，收集整理2024年至2025年全区备案审查典型案例12件，上报全国人大常委会并及时印发全区各级人大常委会（工委），通过案例指导，提高全区备案审查工作人员能力和水平。

（三）深化理论研究与宣传

积极开展备案审查制度专项课题研究，《新疆备案审查工作报告（2024—2025）》入选《新疆法治发展报告（2024—2025）》重要研究成果；加强自治区备案审查条例宣传解读工作，通过新疆人大门户网站、《新疆人大》杂志、新疆人大在线微信公众号等平台，及时向社会公众公开备案审查工作情况、工作动态和典型案例，发挥备案审查弘扬法治精神、讲好法治故事的积极作用。

2025年，全区备案审查工作取得新进展，但仍存在一些不足：一是各地工作进展不平衡，部分地州市、县市区审查能力有待进一步提高；二是备案审查信息化水平有待进一步提升，智能比对、数据分析等功能尚未充分发挥；三是备案审查的主动性和创新性有待进一步加强。

六、2026年备案审查工作的初步考虑

2026年是“十五五”规划开局之年，我们将深入贯彻全国人大常委会备案审查工作部署，全面贯彻落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定和自治区备案审查条例，按照自治区党委和自治区人大常委会党组部署安排，不断提高备案审查工作质量和水平，重点做好以下工作：

（一）做好法规报备、规范性文件备案和审查工作。按照程序要求进一步严格、规范做好向全国人大常委会和国务院的法规“双报备”工作，督促、指导各相关制定机关做好规范性文件报备工作，做到“有件必备”；坚持形式审查和实质审查相结合，综合运用主动审查、依申请审查、移送审查、联合审查等审查形式，灵活运用调研督导、征求意见、召开专题会议等方式，做到“有备必审”；采用函询、提出审查意见、持续跟踪监督等措施，坚决及时纠正与上位法规定不一致的规范性文件，提高审查刚性，确保“有错必纠”。

（二）发挥备案审查制度合力。采取实地视察、督导检查、指导培训等方式相结合，对全区实施自治区备案审查条例情况开展调研；加强与自治区“一府一委两院”和兵团等单位的备案审查衔接联动，加深各方协作配合力度；加强对自治区“一府一委两院”和兵团开展本系统备案审查工作的监督和指导，探索开展人大常委会会议听取和审议“一府一委两院”和兵团的备案审查工作报告；围绕贯彻落实党中央和全国人大常委会工作部署和重要法律出台实施，组织有关方面开展专项审查和集中清理工作，并持续跟踪监督有关方面对清理后的文件及时修改或者废止。

（三）持续推进备案审查信息化建设。持续建设好、使用好自治区法规规章规范性文件数据库和备案审查信息平台，进一步完善数据库和平台基础功能，拓展立法服务功能；指导各地各单位熟练应用数据库和平台，以信息化手段提高各地备案审查水平。

（四）践行全过程人民民主重大理念。发挥备案审查研究中心、基层立法联系点、立法咨询专家、学者等在备案审查工作中的作用，引导社会各方面有序参与备案审查工作；进一步拓展、优化社会公众提起审查建议的渠道，认真做好审查建议的研究、处理和反馈工作，完善审查建议办理机制，提高重点、难点审查建议办理质效，提升备案审查工作民主含量。